“只有以行政命令为主的制度体系发生实质性的转变，经济手段才能真正奏效。”

　　■北京整体空气质量依然不理想

　　据北京青年报报道 北京一家大型电厂一年内获得了2000吨二氧化硫的可排放量，由于采用了新型清洁能源，环保措施得当，二氧化硫排放指标富余了100吨。而另一家电厂超标的二氧化硫却没有着落。最终，前者以3000元/吨的价格，向后者转让了50吨二氧化硫排放指标。

　　这种把大气污染物作为商品交易的办法，首次被列入了2010年北京市第十六阶段大气污染的控制措施中，成为构建基于空气质量达标的排污总量控制体系的新手段。

　　北京市环保局大气环境管理处处长、中科院大气物理所研究员李昕告诉《北京科技报》记者，“十一五”规划中，北京承诺将二氧化硫在此前年排放总量19.1万吨的基础上减少20%。截至目前，北京地区的二氧化硫排放已经减少了39%左右。

　　事实上，除了二氧化硫，北京大气中的氮氧化物、一氧化碳等一次污染物的减排都已经达到了国家标准。但由汽车尾气、烟尘、扬沙等等带来的可吸入颗粒物的年均值达到了120微克/立方米，超标了20%，这正是目前北京地区大气污染的主要来源。因此，李昕认为，北京的整体空气质量依然不理想。

　　在她看来，更为科学的做法是以空气质量达标为前提，基于环境可承载的污染物容量来限定一定区域和时间范围内的排污总量。“强调总量控制的概念，就是希望以北京地区环境的实际承载量作为指标，迫使企业进行经济方式的转变，从而约束他们的排放总量。”

　　■排污权交易是控制排放总量手段之一

　　而作为总量控制的手段之一，排污权交易终于有了自己的用武之地。

　　排污权交易就是在一定范围内，确定一个允许排放的污染物总量，在不超过总量的前提下，内部各污染源之间通过买卖相互调剂排污量。治理污染效率高的企业治理了更多的污染，并从中获取经济收益，而效率低、成本高的企业，可以出钱购买污染权来获得成本上的节约。

　　北京师范大学环境科学院教授毛显强告诉记者，排污权交易跟环境税收一样，是利用了经济杠杆作用形成的一种柔性的、弹性的，能够给污染者以选择空间的手段。也许直接、粗暴的严格管制对于减排来说效果更明显。但在理想状态下，排放总量并非越少越好，而应当达到环境与经济的平衡。

　　北京市环境交易所自2008年成立以来，一直在试图推进排污权交易的试点。交易运营部主任龚俊松告诉记者，目前，我国的污染物控制主要是通过行政体系由中央到地方，逐级分配指标，但这种指标是不跨区流动的。

　　以北京为例，首钢曾是北京的污染物排放大户，最为严重的时期，在石景山区86平方公里范围内，首钢的粉尘排放量达到了每年每平方公里34吨，石景山的上空常常为此蒙上重重的阴影。而今年，首钢将完全移至河北曹妃甸。此外，北京的煤矿主产区房山也将在年底彻底退出煤矿开采业。

　　随着北京重污染企业的搬迁或者关闭，二氧化硫继续减排的空间逐渐缩小。相反，河北地区的潜力还很大，如果排污权能够跨区交易，这些减排空间和减排成本存在差异的地区间就能够产生交易，最终大区环境得以改善。

　　据了解，排污权交易最早出现在 20世纪90年代的美国，由于深受酸雨之害，美国《清洁空气法修正案》中首次规定将二氧化硫排污权作为商品，在主要污染源的火电行业内部进行买卖。据了解，在交易实施的15年内，美国二氧化硫排放总量下降了40%，而减排的成本只相当于预期的1/3，效果十分惊人，这也大大刺激了国人的神经。

　　2001年，江苏南通天生港发电有限公司向另一家大型化工有限公司出售了1800吨二氧化硫的排污权，成为国内第一笔二氧化硫的排污权交易。此后，江苏、浙江、河南等地雨后春笋般地开始了排污权交易的试点。

　　■排污权交易在中国显得水土不服

　　遗憾的是，中国经历了十几年的探索，除了浙江嘉兴初步形成了交易体系，发展相对成熟外，其他地区多是雷声大雨点小。资料显示，南通在试验成功后的4年里，只成功进行了5笔交易。排污权交易在中国显得有些水土不服。

　　毛显强在分析国内排污权交易不温不火的原因时表示，交易的基础条件在国内得不到满足。首先，是总量核算没有形成统一的体系。“以北京地区为例，它的环境承载量究竟有多大，排污总量应该控制在怎样的范围之内才能保证空气质量达标。”毛显强指出这是一个大前提。

　　据李昕介绍，目前北京主要使用的是污染物物量核算方法，涉及到二氧化硫、烟尘、粉尘、氮氧化物的计算，以及国际上较为权威的美国环保署制定的估算模型。她坦言，全国各地均有自己的一套核算方法，并不能保证所有方法都科学。

　　此外，排污权的额度怎样分配到各个污染源、由谁分配都没有标准。此时，分配的公平性、合理性就会受到企业的质疑。李昕告诉记者，这实质上是排污许可证制度不完善导致的。

　　“事实上，《国家大气污染防治法》很早就提出过实施排污许可证制度，北京也尝试过。”李昕说，“大气法曾表示要在国务院制定一些相关的实施办法，但这个办法一直没有出台。”她坦言，得不到上位法的支撑，排污许可证难免沦为一纸空文。

　　而在美国，上位法中严格规定了核发部门为国家环保局，经过规范的核算，通过与企业沟通，举行听证会的途径，最终得出大家普遍认可的分配额度。

　　“再者，对获得了排污许可证的企业缺乏实际排污量的有效监管，也会造成排污权交易的失败。”毛显强指出。

　　交易市场中有的企业排污超标，它们除了通过合法的途径购买，不少却选择偷排或者转嫁污染物。尽管全国很多企业都上了在线监测系统，但普遍是企业仅仅为了应付检查，实际是否运行、效果如何，管理部门均不得而知。监管惩处不力，不但会使市场需求减少，总量控制也将付诸东流。

　　■北京将建立大气污染源动态数据库

　　为了打破国内排污权交易的“魔咒”，今年北京市要求各区县在2007年全国第一次污染源普查数据的基础上建立大气污染源动态数据库。李昕解释，此举是要先摸清污染源的“家底”，从企业到商户，只要存在排污事实，一个都不能落下。

　　同时，制定出统一、规范的大气污染物排放总量核算方法，以便测算出环境承载量，确定排放总量以及分配额度。

　　另外，在即将进行的“十二五”规划中，有望展开立法调研，尤其是对排污许可证制度的规定进行细分，制定可实施的执行办法。“因为只有以行政命令为主的制度体系发生实质性的转变，经济手段才能真正奏效。”毛显强表示。（文/胡珉琦）